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Monitoraggio Pnrr al 31 dicembre 2023: le criticità che persistono

Risultano ancora rilevanti carenze in termini di disponibilità di informazioni. Per questo riteniamo doveroso ribadire la necessità che siano messi a disposizione dei cittadini e degli analisti dati chiari, realistici e aggiornati. Non solo sul livello di spesa per gli investimenti nel loro complesso, ma anche per i singoli progetti finanziati.

Premessa: la coerenza dei dati
Sul tema del monitoraggio della attuazione del PNRR già abbiamo scritto “Quotidiano sanità” alcuni articoli in sequenza man mano che venivano pubblicati dalle fonti istituzionali i dati in divenire della messa a terra del PNRR nel nostro Paese.

Nel primo articolo del 7.12.2022 pubblicato su Quotidiano sanità “Sanità pubblica, Pandemia e PNRR: le criticità esistenti” affermavamo che qualunque policy attivabile a livello nazionale e/o regionale comportava una necessaria “visione” sistemica e doveva riguardare i SSR nella loro totalità: ospedali, territori, cure primarie

Il PNRR era ed è un’irrepetibile occasione di rinnovamento e qualificazione della sanità nel nostro Paese a condizione che vi sa una volontà politica di ridare centralità alla sanità pubblica come riferimento per la gestione dei servizi a fronte di una analisi continuativa dei bisogni di salute della popolazione. Per altro il PNRR necessitava di un monitoraggio condiviso tra stakeholder istituzionali e società civile. Bisognava evitare assolutamente che gli investimenti previsti venissero poi gestiti da soggetti privati profit in una logica di accentuazione delle diseguaglianze sociali e di salute nel Paese.

Si sono attivate diverse reti associative, Fondazioni e Istituti di Ricerca e il loro coordinamento è sicuramente un utile contributo per dare trasparenza alla gestione del PNRR stesso. Per altro il tema salute richiederebbe policy integrate su ambiente, lavoro, imprese, servizi, clima, agricoltura e ambiente in una logica di “One-Health” ormai considerata imprescindibile.

Nel secondo articolo del 15.03.2023, titolato “PNRR. I conti non tornano...” rimarcavamo che in permanenza della pandemia da SARS-COV-2 il perseguimento dei tre principi fondamentali del nostro SSN (universalità, uguaglianza ed equità) richiedeva un cambio storico di prospettiva, passando da sistemi sanitari progettati intorno alle malattie e alle istituzioni verso sistemi sanitari vicini alla “persona” e alle “comunità”.

Nel PNRR si assumeva e si assume, anche dopo la sua ridefinizione da parte dell’attuale Governo, l’obiettivo di potenziare i servizi assistenziali territoriali per consentire l’effettiva applicazione dei Livelli Essenziali di Assistenza, e forse in futuro anche i LEPS, riducendo le disuguaglianze, e contestualmente costruendo un modello di erogazione dei servizi condiviso ed omogeneo sul territorio nazionale.

Per erogare servizi universalmente accessibili, integrati, centrati sulla “persona” il SSN dovrà perseguire la pianificazione, il rafforzamento e la valorizzazione dei servizi territoriali tramite lo sviluppo di strutture di prossimità, il potenziamento delle cure domiciliari e l’integrazione tra assistenza sanitaria e sociale, che promuovendo lo sviluppo di équipe multidisciplinari.

Da quanto disponibile in quel momento emergeva che i flussi dati, i flussi dei dati (generati dall’ Ufficio Studi Camera dei Deputati, «Case della salute ed Ospedali di comunità: i presidi delle cure intermedie. Mappatura sul territorio e normativa nazionale e regionale», 1marzo 2021, dati 2020; dal PNRR, Piano Nazionale di Rinascita e Resilienza, 2012 e dal monitoraggio del PNRR, AGENAS 2023) erano incoerenti e non corrispondevano alle realtà regionali. Avevamo, quindi, un problema di flussi informativi da consolidare e validare. Avevamo, quindi, un problema di flussi informativi da consolidare e validare.

Siamo consapevoli che un conto è definire obiettivi “teorici”, applicando gli standard del DM77, e un conto quanto poi emerge dalla concertazione con le Regioni, ma non corrispondono i dati con il censimento svolto su base regionale dall’Ufficio Studi della Camera dei Deputati/Conferenza Stato/Regioni/PPAA. Nel 2021, abbiamo un bel problema.

Nel terzo articolo del 20.09.2023, titolato “Monitoraggio PNRR. I conti continuano a non tornare/2” (Quotidiano Sanità) si ribadiva che il confronto dei flussi di dati provenienti da diverse fonti istituzionali sull'attuazione di Case e Ospedali di Comunità e delle Centrali Operative Territoriali evidenziavano che continuavano ad avere un problema di loro consolidamento e validazione. Le diverse “Italie” che emergevano ed emergano dal monitoraggio dei LEA, dalla verifica dell’andamento del PIL, dai dati sulla mobilità passiva sanitaria ... sì riproponevano alla nostra osservazione …

Complessivamente la percentuale media di realizzazione degli obiettivi del PNRR arrivava al 14,39%. Eravamo oggettivamente ancora indietro rispetto ai tempi previsti nel PNRR stesso.

Il 2026 si avvicina … speriamo in una fattiva ripresa di operatività da parte delle Regioni e delle ASL.

Monitoraggio e trasparenza

Dopo mesi di appelli alla trasparenza, finalmente le Istituzioni hanno pubblicato il Rapporto sui livelli di spesa delle Missioni del PNRR al 31.12.2023 da parte della Corte dei Conti. Negli scorsi mesi ci eravamo associati alle denunce delle gravi carenze informative in merito allo stato di avanzamento dei progetti finanziati dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Con la successiva pubblicazione della Quarta Relazione al Parlamento sull’attuazione del PNRRR, il Governo ha finalmente provveduto a fornire qualche aggiornamento su questo fronte.

Tuttavia il quadro risulta ancora incompleto.
Allo stato attuale infatti sono disponibili dati sul livello di spesa aggiornati al 31 dicembre 2023. Informazioni che peraltro nella maggior parte dei casi non tengono conto della revisione del PNRR.

Il Governo ha poi anche sottolineato come i dati presentati nel documento emesso potrebbero risultare falsati dalla scarsa puntualità con cui i soggetti coinvolti nella realizzazione dei vari interventi rendicontano le uscite sostenute. Questo rende complesso fare delle valutazioni accurate sul reale stato di avanzamento del Piano.

I dati sulle uscite delle amministrazioni titolari
Il dato macro più significativo è che ad oggi le amministrazioni titolari devono ancora spendere €. 151,4 miliardi di fondi alla luce della revisione del PNRR. Si tratta di un dato che deve essere preso con le dovute cautele, ma che è comunque è molto preoccupante considerando che il nuovo Piano prevede un importo totale di 194,4 miliardi.
Questo significa che il 78% circa delle risorse assegnate deve ancora essere speso.

Alla luce di questi elementi, risultano ancora rilevanti carenze in termini di disponibilità di informazioni.
Per questo riteniamo doveroso ribadire la necessità che siano messi a disposizione dei cittadini e degli analisti dati chiari, realistici e aggiornati. Non solo sul livello di spesa per gli investimenti nel loro complesso, ma anche per i singoli progetti finanziati.

Come già anticipato nell’introduzione, attualmente non abbiamo a disposizione dati puntuali sullo stato di avanzamento e sulla spesa effettuata per ogni progetto finanziato con il PNRR. La relazione del Governo però fornisce alcuni elementi sui fondi già erogati da ogni amministrazione titolare e anche per le singole misure.

Ovviamente queste informazioni devono essere valutate con cautela dato che risalgono al 31 dicembre 2023. Inoltre, salvo poche eccezioni, non tengono conto della revisione del PNRR.

Lo stesso Governo per altro ammette che le informazioni fornite potrebbero essere sottostimate.
Questo perché molti soggetti attuatori coinvolti nella realizzazione dei vari interventi non avrebbero aggiornato con puntualità i dati sul ReGis, che è la piattaforma dedicata alla rendicontazione degli interventi finanziati con i fondi del PNRR.

C’è almeno un dichiarata volontà di correzione: per il primo trimestre del 2024 viene affermato che saranno intraprese azioni per rafforzare l’obbligo per le amministrazioni di aggiornare tempestivamente le informazioni rilevanti.

Quarta Relazione del Governo al Parlamento sullo stato di attuazione del PNRR, 22 febbraio 2024.

Fatte queste premesse - in base ad un lavoro autonomo di verifica del Rapporto della Corte dei Conti svolto e pubblicato su Openpolis - possiamo osservare che, sommando la spesa sostenuta dalle diverse amministrazioni titolari, al 31 dicembre 2023 risultavano già erogati circa 43 miliardi di euro. Questo significa che rimangono da spendere nei prossimi 3 anni 151,4 miliardi di Euro, più del triplo di quanto fatto finora.
Tra i Ministeri che, in valori assoluti, hanno già erogato più fondi troviamo quello dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica con 14 miliardi di euro.
Seguono il Ministero delle Imprese (13,8 miliardi), quello delle Infrastrutture (6,1 miliardi) e quello dell’Istruzione (circa 3 miliardi di fondi già erogati).

Logicamente, non è stato ancora speso nessun ammontare dalla struttura commissariale per la ricostruzione post alluvione che ha colpito il Centro Italia nel maggio 2023. Ciò perché i fondi PNRR sono stati attribuiti a questo soggetto solo in seguito alla revisione del Piano.
I dati relativi alla spesa dei Ministeri delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Interno e delle Politiche di Coesione tengono già conto della rimodulazione del PNRR.
Non è così in tutti gli altri casi.

I fondi del PNRR già spesi e quelli ancora da spendere suddivisi per amministrazione titolare

Incrociando i dati sulla spesa sostenuta finora con i nuovi importi assegnati a ogni amministrazione titolare alla luce della revisione del PNRR, a livello percentuale possiamo osservare che ci sono ben 12 strutture che devono ancora erogare più del 90% delle risorse.
Sono i Ministeri del Lavoro, degli Affari Regionali, delle Pari Opportunità e Famiglia, del Turismo, dell’Agricoltura, della Cultura, della Salute, dello Sport, delle Politiche di Coesione, della Pubblica Amministrazione e dell’Interno.

In valori assoluti invece è il Ministero delle Infrastrutture il soggetto più indietro con oltre 33,8 miliardi di euro ancora da spendere. Questo, almeno in parte, può essere spiegato con il fatto che molti dei cantieri relativi a grandi opere non sono ancora partiti o risultano comunque nelle loro prime fasi.

Senza dimenticare ovviamente che questo Ministero è anche quello a cui è attribuita la quota più alta di fondi.
Tra i Ministeri con le uscite ancora da effettuare più consistenti troviamo quelli dell’Ambiente (19,7 miliardi), delle Imprese (15,1 miliardi), della Salute (15 miliardi) e dell’Istruzione (14 miliardi).
Il Ministero della Salute e il 9° come capacità di attivazione dei progetti relativi alle Misure del PNRR di sua pertinenza. Non è solo sua responsabilità, ma anche molto delle Regioni.

Livelli di spesa per singola Misura del PNRR relative a Sanità e Politiche Sociali.
Analizzando i dati sui tabulati della Relazione della Corte dei Conti abbiamo una fotografia al 31.12 2023 per singola iniziativa contenuta nel PNRR.
Abbiamo stralciato ed evidenziato quelle relative al Ministero della Sanità e quelle relative al Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali con valenza socio-sanitaria e abbiamo i seguenti prospetti:

Ministero della Salute

In ambito sanitario abbiamo un livello di realizzazione degli obiettivi previsti mediamente intorno al 4% con solo alcune punte relative a:

• “Rafforzamento delle struttura tecnologica e degli strumenti della raccolta, elaborazione e analisi dei dati e la simulazione …” che è al 12,73% dell’obiettivo previsto;
• “Verso un ospedale sicuro e sostenibile” che è al 10,0% dell’obiettivo previsto;
• “Ammodernamento del parco tecnologico e digitale ospedaliero” che è al 9,9% del totale;
• “Fascicolo Sanitario Elettronico” che è al 6,48% del totale,

tutte le altre azioni previste sono sotto il 4,0% dei loro totali di spesa previsti.

Relativamente ai nuovi modelli operativi della medicina territoriale abbiamo:

• Per le Case di Comunità una spesa del 3,75% del totale;
• Per gli Ospedali di Comunità siamo al 2,73% del totale;
• Per le COT, centrali Operative Territoriali al 3,82% del totale;

Praticamente siamo quasi al palo di partenza …

I dati del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali sono ancora più desolanti … siamo sempre sotto l’1% degli obiettivi di spesa relativi ad azioni a valenza sociosanitarie e socioassistenziali.

Conclusioni.
Da quanto sopra appare evidente che c’è un ritardo generalizzato nel mettere a terra del PNRR dovuto a:

• Tempi e procedure burocratiche molto lente e obsolete;
• Mancanza di personale tecnico nelle Regioni e negli Enti Locali e nelle stesse Aziende Sanitarie;
• Mancanza spesso di una “visone” integrata e qualificata delle progettazioni previste nei vari territori
• Poco coordinamento tra Aziende Sanitarie ed Enti Locali sui percorsi assistenziali e sui percorsi di cura;
• Difficoltà a progettare il passaggio da una medicina di attesa a una medicina di popolazione, di prossimità, di comunità personalizzata e individualizzata e, quindi, di precisione.

Eravamo, o meglio sembrava che fossimo, considerando i vari modelli organizzativi previsti nel PNRR, e in base ai dati AGENAS del precedente monitoraggio a giugno 2023 ai seguenti livelli di realizzazione (vedete il nostro precedente articolo su “Quotidiano sanità” su citato):

• Case di Comunità: 187 attive su 1.430 previste pari al 13,07% sul totale previsto;
• Ospedali di Comunità: 76 attivi su 434 previsti paria al 17,51% sul totale previsto;
• COT: 77 attive su 611 previste pari al 12,60%. sul totale previsto.

I dati su esposti sono più modesti. Sembra quasi che siamo, come i gamberi, tornati indietro …

Quindi è indubbio che abbiamo criteri e standard di rilevazione dei dati non omogenei tra Corte dei Conti e AGENAS. Abbiamo ancora un rilevante problema di coerenza e di validazione tra tutti i soggetti gestori e tutti i soggetti validatori. Il tutto pur nella modestia dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi dichiarati. Non è poco ….

Giorgio Banchieri
Segretario Nazionale ASIQUAS, Docente Dipartimento di Scienze Sociali ed Economiche della Università “Sapienza” di Roma.

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