Le incognite del Dl Rilancio sul pagamento dei debiti Asl e le sorprese per la sanità privata

di Ettore Jorio

Si tratta di quanto previsto per faviorire il pagamento dei debiti delle Asl per somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per prestazioni professionali e di quanto introdotto con un emndamento alla Camera che sembra profilare un ritor della dinamica degli extrabudget rispetto al budget assegnato a inizio anno agli erogatori di servizi sanitari

10 LUG - Rien ne va plus. Il 7 luglio è scaduto il termine per accedere alla piattaforma dei crediti commerciali dovuti, sostanzialmente a fornitori e professionisti, dagli enti del SSN, perché gli stessi possano fare proprie le anticipazioni di liquidità utili al loro pagamento, secondo quanto previsto dagli artt. 115 e 117 del D.L. 34/2020, in corso di conversione (testo approvato alla Camera il 9 luglio scorso).
 
Le regole
Il primo degli anzidetti articoli (115) ha istituito una "Sezione per assicurare la liquidità alle regioni e alle province autonome per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili degli enti del Servizio Sanitario Nazionale", assegnando alla stessa un budget di 4 miliardi di euro, da ripartire al sistema autonomistico regionale (a seguito di stipula di apposita convenzione con la CdP spa) perché lo stesso - agendo in loro nome e per conto delle aziende della salute e accollandosi il relativo onere finanziario - lo distribuisca in loro favore per adempiere al pagamento dei debiti certi, liquidi ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2019 relativi a somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per prestazioni professionali.  
Il secondo (117) ha scandito i principi e i criteri che caratterizzano la particolare procedura, oltre che fissare gli adempimenti specifici a carico delle Regioni resesi richiedenti, in forza di apposita deliberazione di Giunta, e delle aziende sanitarie e ospedaliere beneficiarie delle risorse divenute disponibili. Un introito da non considerarsi (comma 6) una risorsa aggiuntiva per entrambi (Regioni ed enti dei rispettivi Ssr) perché destinato esclusivamente a superare temporanee carenze di liquidità e quindi soggetta ad ovvia restituzione in un trentennio con interessi a carico delle Regioni, indispensabili per «effettuare pagamenti di spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio regionale per costi già iscritti nei bilanci degli enti sanitari», in quanto tali non costituenti indebitamento ai sensi della legge 350/2003 (art. 3, comma 17) e in deroga alle regola di cui all'art. 62 del d.lgs. 118/2011.
 
Una modalità che comporta l'obbligo a Regioni e aziende salutari, ad incasso avvenuto, di perfezionare le rispettive scritture contabili, di cui allo stesso d.lgs. 118/2011, con l'impegno di applicare al bilancio di previsione delle Regioni medesime la quota del risultato di amministrazione accantonata nel fondo anticipazione di liquidità, anche in presenza di disavanzo.

I limiti strutturali e gli adempimenti (quasi) impossibili
Al di là delle procedure amministrative adottate da Regioni e dalle aziende componenti i rispettivi sistemi sanitari - queste ultime tenute alla corretta ricognizione dei debiti interessati, sia quelli commerciali recati da fattura sia quelli provati da documento equivalente, una operazione questa impossibile da perfezionare nel breve lasso di tempo disponibile, specie in quelle regioni (come la Calabria) ove la contabilità pubblica è quasi un optional - è da sottolineare che le stesse hanno presentato elementi di incertezza sulla determinazione delle somme da richiedere.
 
Una precarietà da stigmatizzare non fosse altro a fronte dell'obbligo delle Regioni di approvare entro (non più «entro e non oltre» perché modificato nel testo appena approvato alla Camera) il 15 luglio una legge specifica garante dell'iniziativa e dunque dei valori in gioco.
 
Una legge - che potrà comunque essere approvata anche oltre il 15 luglio - non semplice da costruire (la dice lunga, in proposito, l'eliminazione dell'anzidetto «non oltre»!) a causa di tre elementi caratterizzati dall'indeterminatezza, sia delle somme corrispondenti al reale importo da richiedere, sia di quello che sarà definitivamente goduto dai richiedenti e pertanto di quello da garantire e sia, ancora, della precisa individuazione dei mezzi finanziari concreti ed equivalenti messi in campo dalla Regione a garanzia dell'ammortamento del debito relativo.
 
Una indeterminatezza, quella del quantum debitorio, che rappresenta l'ulteriore prova di quanto sia aleatorio, da decenni, l'andamento dei conti nel settore specifico, che ha registrato la sottomissione, ancorché a diverso titolo, di 11 Regioni in piano di rientro di cui 5 sottoposte a commissariamento ad acta, ex art. 120, comma 2, della Costituzione.

Un vizio ricorrente
Un difetto di funzionamento che impone (teniamo conto che lo stesso articolato rende disponibili anticipazioni per 8 miliardi di euro ad enti locali e Regioni) una seria riflessione sul continuo ricorso a fiumi di danaro pubblico destinati ad anticipazione di liquidità per saldare i debiti pregressi. Una anomalia, tipica del nostro Paese, che fa supporre lo strano convincimento della collettività di ritenersi estranea alla sopportazione di oneri finanziari, come se i relativi quattrini cadessero miracolosamente dal cielo.
 
Una siffatta logica ha fatto sì che si ingenerasse, altresì, la supposizione che, nell'ipotesi di più o meno incoscienti errori eventualmente commessi nel pagare anche l'indebito, non si realizzerebbe alcun danno per la comunità nazionale, attesa l'assenza di una chiamata degli agenti alla responsabilità erariale relativa.

Le cautele procedurali
Un occhio, quindi, alle fasi successive, con particolare riguardo alle fasi e ai criteri di riparto proporzionale regionale della disponibilità complessiva e a quello regionale in favore delle aziende beneficiarie nonché a quella di soddisfacimento dei debiti pregressi, da effettuarsi attraverso l'applicazione di metodi, parametri e regole preferenziali, in caso di verosimile non capienza, oggettivamente preordinati.
 
Step cui non sarà facile assicurare puntualmente adempimenti specifici e sui quali necessiterà assicurare una particolare vigilanza sia da parte dei preposti aziendali (ivi compresi i revisori) che dal Giudice dei conti, soprattutto in relazione all'effettuazione materiale dei pagamenti, che dovranno essere tutti afferenti a debiti commerciali e soddisfatti in corretta ragione proporzionale ovvero senza prevaricazione alcuna, nella ragionevole condizione di insufficienza delle risorse necessarie ad accontentare tutti.

L'occasione è «buona» per fare anche ben altro
A proposito del testo uscito dalla Camera, si sta profilando una bella sorpresa, nel percorso di conversione del D.L. 34/2020, rispetto all'originario testo licenziato dal Governo il 19 maggio scorso. Sembra uscire dal cilindro una sorta di riconoscimento dell'extrabudget.
Si sa, l'appetito viene mangiando e quando si ha modo di essere, comunque, invitati a tavola occorre attrezzarsi. Un ruolo bene esercitato dalle lobby, soprattutto di quelle che rappresentano gli interessi della sanità privata dedita alla spedalità, specie nella formazione delle leggi, che convertono provvedimenti d'urgenza emanati dal Governo, a mente dell'art. 77 della Costituzione.
 
La relativa disciplina dell'anticipazione di liquidità è stata arricchita (si fa per dire) di un ulteriore comma che, così come insediato (comma 4-bis), offre l'impressione di una macchia d'inchiostro su un lenzuolo appena lavato. Ciò in quanto, in relazione a quanto ivi disposto, avrebbe dovuto quantomeno trovare una più naturale collocazione nel comma 5, quello per l'appunto chiamato a definire la tipologia dei crediti, ovvero tutt'al più in uno bis immediatamente ad esso successivo e non antecedente.
 
Il neointrodotto comma 4-bis dell'articolo 117 rappresenta una sorta di cavallo di Troia attraverso il quale si tenta di fare entrare dalla finestra quanto non è riuscito - tranne che in Calabria per milioni di euro - ad entrare dalla porta: per l'appunto, l'extrabudget. In quanto tale, proprio perché extra in un sistema che fonda la sua esistenza sulla formazione di contratti annuali perfezionati sul budget assegnato all'erogatore, a fronte della quantità e dei volumi delle prestazioni acquistate, è da considerarsi non affatto rientrante nella tipologia dei potenziali debiti del Ssn ammessi allorquando derivanti da contratti di somministrazioni e/o fornitura, da appalti e da obbligazioni per prestazioni professionali, queste ultime da considerarsi intuitu personae e non intuitu rei, così come sono quelle erogate per esempio dalle case di cura private.
 
Un modo, questo, per legittimarne la formazione e la consequenziale eventuale esistenza del credito relativo dell'erogatore che ha prodotto oltre il contrattualizzato. Lo si fa prevedendo l'ipotesi di cartolarizzazione dell'ipotetico credito relativo sempreché la relativa cessione venga notificata all'ente potenziale debitore che dovrà provvedere, nella remota ipotesi in cui lo condivida, ad accettarlo espressamente, assumendosene tutte le responsabilità del caso, prioritariamente quella di tipo contabile.
 
Ettore Jorio
Università della Calabria
  

10 luglio 2020
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