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Il Centro per la formazione permanente e l’aggiornamento del personale non ha natura di Ente del Servizio Sanitario Regionale

Gentile direttore,
la Corte costituzionale con una recentissima sentenza ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 25, co. 2 della Legge Regione Sicilia 16 gennaio 2024, n.1, laddove interviene sull’art. 20, co. 1, della precedente L. R. 3 novembre 1993, n. 30 (Norme in tema di programmazione sanitaria e di riorganizzazione territoriale delle USL), che riconosce, a decorrere dal 1 gennaio 2024, natura di ente del SSR al Centro per la Formazione Permanente e l’Aggiornamento del Personale del Servizio Sanitario (CEFPAS), con sede in Caltanissetta.

Il giudizio di legittimità costituzionale è stato promosso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri la quale ha rilevato che le funzioni del CEFPAS non sono sanitarie in senso stretto e che, peraltro, gli enti del SSN sono elencati, in via assolutamente tassativa, nel d.l.vo 23 gennaio 2011, n. 118, sicché la norma regionale estendendo illegittimamente l’area del perimetro sanitario, incide sulle modalità e sulla misura del finanziamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA).

Per ciò, l’art. 25, co. 2, della Legge Regionale è stato ritenuto in contrasto con l’art. 117, co. 3 della Costituzione, in relazione all’art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011 – che disciplina la trasparenza dei conti sanitari e la finalizzazione delle risorse al finanziamento dei singoli servizi sanitari regionali – e, in particolare, con il principio di contenimento della spesa pubblica sanitaria, costituente principio di coordinamento della finanza pubblica.

Tanto più perché l’inserimento del CEFPAS nel perimetro sanitario comporta un trattamento derogatorio per una serie di spese, che verrebbero ad essere disciplinate da quella parte di decreto che detta concetti contabili generali e applicati per il settore sanitario, che si configurano come principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, co. 3, della Costituzione.

Oltre ad essere finalizzati alla tutela dell'unità economica della Repubblica Italiana, al fine di garantire che gli enti coinvolti nella gestione della spesa finanziata con le risorse destinate al SSN concorrano al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica sulla base di principi di armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci.

Non a caso, infatti, le risorse sono dirette a disciplinare le modalità di redazione e di consolidamento dei bilanci da parte di detti enti, nonché a dettare i principi contabili cui gli stessi devono attenersi per l'attuazione delle disposizioni ivi contenute.

Il contrasto è stato, altresì, rilevato anche con la legge fondamentale di riordino della disciplina in materia sanitaria di cui al D.L.vo 30 dicembre 1992, n.502, in tema di tutela del diritto alla salute, programmazione sanitaria e definizione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza, nonché con la normativa in materia di piano di rientro sanitario, perché il riconoscimento del CEFPAS quale ente del SSR potrebbe comportare un incremento di costi non quantificato, incompatibile con l’equilibrio economico finanziario del bilancio sanitario della Regione Siciliana impegnata nel piano.

Ogni modifica della programmazione sanitaria deve passare, in questo caso, attraverso un aggiornamento del relativo programma operativo di consolidamento e di sviluppo per il triennio di riferimento, affinché ne possa essere vagliata la compatibilità economica, nel rispetto del principio di coordinamento della finanza pubblica espresso dalla legge finanziaria 2010.

La sottoposizione della Regione al vincolo del piano di rientro del disavanzo sanitario, poi, non aiuta: questo principio di coordinamento della finanza pubblica non può subire la violazione del divieto di spese non obbligatorie da parte della Regione che versa in tale situazione.

La giurisprudenza della Corte è costante in tal senso, senza che ciò limiti la funzione legislativa regionale che ben può continuare ad essere esercitata entro i confini dei principi e degli interessi generali cui è informata la legislazione statale stante il riconoscimento della vincolatività delle disposizioni del piano di rientro dal disavanzo sanitario, quali principi di coordinamento della finanza pubblica, anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale.

A nulla valendo quanto espresso a propria difesa dalla Regione in merito alla funzione complementare offerta dal CEFPAS all’Assessorato Regionale della salute e di supporto alle funzioni delle Aziende del SSR con le quali opera in stretto raccordo che, per ciò solo, non comporterebbe oneri aggiuntivi e lo includerebbe nel c.d. perimetro sanitario per essere le relative spese di esercizio finanziate annualmente con una quota del fondo sanitario regionale e per l’applicazione delle disposizioni vigenti per i bilanci delle unità sanitarie locali.

Tanto avrebbe escluso, secondo la Regione, la lamentata elusione del divieto di spese non obbligatorie contemplato per le Regioni assoggettate a piano di rientro, perché, ai sensi della normativa locale, la formazione e l’aggiornamento del personale rivestono un ruolo di importanza centrale per lo sviluppo del Servizio Sanitario e quindi le spese per il funzionamento del Centro, ben possono fregiarsi della qualifica di obbligatorie, anche perché sono le uniche a garantire un’elevata qualità delle prestazioni sanitarie essenziali, nell’obiettivo della tutela della salute delle persone.

La Corte costituzionale ha, invece, concluso ritenendo il ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri ammissibile e fondato, tanto da dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 25, co. 2, della legge regionale, non senza aver prima ricostruito la disciplina normativa che illustra le funzioni svolte dal Centro con i numerosi compiti contigui all’area della Sanità, atteso che concorre al conseguimento delle finalità di cui all’art. 6 del d.lgs. n. 502/92 trattandosi di ente che si propone di soddisfare le specifiche esigenze del SSN, connesse alla formazione degli specializzandi e all’accesso ai ruoli dirigenziali.

Evidenziando, altresì, la personalità giuridica di diritto pubblico del Centro e la natura di diritto privato del rapporto di lavoro del personale addetto, nonché la specialità di organizzazione, funzionamento e finanziamento

Quanto alle spese di competenza del Centro, la normativa le distingue tra quelle di esercizio, finanziate annualmente con una quota del fondo sanitario regionale determinata triennalmente nell’ambito della legge di bilancio regionale, e quelle per l’adeguamento tecnologico e edilizio, finanziate con apposito capitolo del bilancio regionale.

Il tutto in applicazione delle disposizioni vigenti per i bilanci della ASL.

Ora una notazione squisitamente giuridica che, però, manifesta tutto il suo rilievo ai fini della decisione adottata dalla Corte che ha portato all’espunzione della norma impugnata.

La difesa regionale a sostegno della propria posizione ha ritenuto la natura di norma di interpretazione autentica della disposizione impugnata in quanto il Centro, sin dalla sua istituzione, sarebbe stato un ente del SSR come attestato da una serie di disposizioni normative e dagli stessi programmi operativi regionali ai piani di rientro dal debito sanitario, che pongono le spese di funzionamento dell’ente a carico del fondo sanitario regionale.

Di tutt’altro parere è stata, invece, la Corte avendo riconosciuto un contenuto chiaramente innovativo e non già di interpretazione autentica alla norma in esame, pur riconoscendo la facoltà per il legislatore regionale di adottare disposizioni di interpretazione autentica, sebbene non ordinariamente, bensì in via di eccezione.

Ma in quella in esame, invece, l’aver precisato che gli “effetti discendenti dal presente comma decorrono dalla data di entrata in vigore della presente legge”, tradisce un suo carattere indiscutibilmente innovativo in quanto, se si fosse trattato di disposizione di interpretazione autentica, la norma risultante dalla saldatura con la disposizione interpretata avrebbe comportato la sua vigenza sin dall’origine e non già dalla data di entrata in vigore della disposizione.

A sostegno della natura non interpretativa della disposizione impugnata la Corte ha rinvenuto che militassero anche altre previsioni contenute nella medesima legge regionale n.30/93.

Come l’aver definito le spese del CEFPAS non già come sanitarie, ma come finanziate, per il suo funzionamento, con una quota del fondo sanitario regionale.

O ancora, la previsione per le spese di adeguamento tecnologico e edilizio finanziate con un apposito capitolo del bilancio regionale, diverso rispetto a quello dedicato alle spese sanitarie che non avrebbe avuto motivo di essere laddove il Centro fosse stato, sin dalla sua istituzione, un ente del Servizio sanitario.

Come pure, per la stessa ragione, non avrebbe avuto motivo di esistere la previsione della riserva di compatibilità nell’applicazione ai Direttori del Centro delle disposizioni dettate dal d.lgs. n. 502 del 1992 per i Direttori delle Unità Sanitarie Locali.

A rilevare anche la mancata ricomprensione del CEFPAS nell’elenco degli enti facenti parte del Servizio sanitario indicati – in via assolutamente tassativa in ossequio al principio di coordinamento della finanza pubblica per il controllo ed il contenimento della spesa sanitaria – nell’art. 19 del d.lgs. n. 118 del 2011, i quali svolgono, almeno in via concorrente, funzioni sanitarie in senso stretto, a differenza del Centro.

Ai sensi di detto articolo, che introduce principi contabili generali e applicati per il settore sanitario, le relative disposizioni costituiscono tutte principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, volte alla tutela dell’unità economica della Repubblica, ai sensi dell’art. 120, co. 2 della Costituzione, aventi lo scopo di assicurare che gli enti coinvolti nella gestione della spesa finanziata con le risorse destinate al SSN concorrano al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica sulla base di principi di armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci.

Aggiungendo, altresì, che le relative norme sono dirette a disciplinare le modalità di redazione e di consolidamento dei bilanci da parte dei predetti enti, nonché a dettare i principi contabili cui gli stessi devono attenersi per l’attuazione delle disposizioni ivi contenute.

Da tali scopi, la tassatività dell’elencazione degli enti menzionati caratterizzati dalle essenziali finalità perseguite dalle disposizioni contenenti principi contabili relativi al settore sanitario, e che non consentono ricomprensioni nel c.d. perimetro sanitario di enti differenti per attività istituzionale che, al di là della denominazione formale, non svolgano identiche questioni, in via esclusiva o almeno concorrente (come nel caso degli istituti zooprofilattici), attività sanitaria strettamente intesa, ossia volta alla tutela della salute della persona umana mediante la prestazione dell’assistenza a tal fine necessaria.

Non rinvenibile, invece, nel caso del CEFPAS perché svolge funzioni di formazione del personale sanitario e dei medici specializzati, di ricerca e di organizzazione di convegni, secondo quanto previsto dalla legge regionale istitutiva.

La Corte, quindi, ha ritenuto fondate le censure afferenti alla violazione del principio di coordinamento della finanza pubblica, espresso dal parametro interposto di cui all’art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011, avendo già ritenuto come lo stesso “stabilisca condizioni indefettibili nella individuazione e allocazione delle risorse inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni”, da cui scaturisce “l’impossibilità di destinare risorse correnti, specificamente allocate in bilancio per il finanziamento dei LEA, a spese, pur sempre di natura sanitaria, ma diverse da quelle quantificate per la copertura di questi ultimi”.

La disposizione persegue, pertanto, l’obiettivo ultimo di evitare indebite distrazioni dei fondi destinati alla garanzia dei LEA.

Conclusivamente, pertanto, avendo la Regione con la disposizione impugnata dalla Presidenza qualificato il CEFPAS come ente del SSR, nonostante esso esuli, nella forma e nella sostanza, dagli enti elencati dal suddetto articolo, ha violato il principio di contenimento della spesa sanitaria.

Tanto ha portato all’espunzione dall’ordinamento giuridico dell’art. 25, co. 2, della legge reg. Siciliana n. 1 del 2024, per violazione dell’art. 117, co. 3 della Costituzione, in relazione ai principi di coordinamento della finanza pubblica.

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