Il Modello Sanitario del Paese: arcipelago frammentato o coro polifonico?

di Gabriele Norcia

Oggi esiste un arcipelago normativo e una difformità della contrattazione che frammentano la funzione sanitaria pubblica nel Paese. Nel momento in cui la Riforma dei comparti e delle aree della contrattazione collettiva della PA interviene a collocare differentemente la Dirigenza Medica del Ssn da quella dello Stato, non è più differibile il riconoscimento di una parità di status normativo-contrattuale, a garantire definitivamente questa necessaria omogeneità.

13 FEB - Il ruolo, le responsabilità, l’indipendenza e l’universalità della funzione sanitaria, ovunque operante, implicano un mandato normativo univoco e un approccio uniforme alla contrattazione del personale medico in essa collocato.
 
E’ vero che molti modelli analitici prefigurano la fine entro i prossimi 10-15 anni del SSN universalistico e inclusivo di cui tuttora il Paese fruisce, ma è altrettanto incontrovertibile che, se l’obiettivo resta quello di salvaguardare la tutela del bene salute costituzionalmente protetto, le scelte che si impongono devono essere nella direzione dell’integrazione di tutti i soggetti che compongono l’insieme, non della loro diaspora in universi indipendenti e non comunicanti tra loro.
 
Oggi esiste, al contrario, un arcipelago normativo e una difformità della contrattazione che frammentano la funzione sanitaria pubblica nel Paese, tracciando sepimentazioni spesse e convolute, che ostacolano sensibilmente le sinergie e la convergenza verso l’obiettivo Salute, il medesimo per tutti i soggetti coinvolti.
 
Il problema è di tutta evidenza culturale, prima che normativo; investe il pensiero e la visione progettuale, prima che l’attività legislativa.  
Il bene Salute dei cittadini, nella definizione più ampia e comprensiva in cui oggi può essere declinato, rappresenta senz’altro un oggetto di tutela complesso, delicato, fragile, articolato com’è nelle mille implicazioni del vivere sociale.
 
Il compito di attuare questa tutela, in ossequio al chiaro mandato costituzionale, non è di certo agevole, ma altrettanto certamente non può in alcun modo essere favorito dalla moltiplicazione incontrollata delle nature giuridiche, degli inquadramenti e delle tutele contrattuali di tutti coloro che, in quanto medici pubblici, vi attendono quotidianamente, con lo stesso, condiviso, unico ed integrato obiettivo, pur nelle specificità dei diversi ambiti e contributi.
 
Il Servizio Sanitario Nazionale, d’altronde, fin dalla sua istituzione con la L.833/78, non è identificato come ente, luogo o singola struttura, ma è definito con un concetto dinamico che tiene conto delle funzioni concretamente espletate, come chiaramente enunciato all’art. 1: “…è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività destinati alla … salute … L’attuazione del Servizio Sanitario Nazionale compete allo Stato, alle regioni e agli Enti locali territoriali …”.

Anche il successivo decreto legislativo 502/92 ribadisce che il Servizio Sanitario Nazionale è il “complesso delle funzioni e delle attività assistenziali dei Servizi Sanitari Regionali e delle altre funzioni e attività svolte dagli enti ed istituzioni di rilievo nazionale, nell'ambito dei conferimenti previsti dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, nonché delle funzioni conservate allo Stato dal medesimo decreto”.

Il SSN ha dunque, esplicitamente e fin dalla sua istituzione, la caratteristica di investire trasversalmente e funzionalmente una pluralità di Enti e Strutture, -non solo i Servizi Regionali- tra cui il Ministero della Salute, Enti Pubblici non economici (EPNE) quali INAIL (che peraltro ha assorbito e avocato a sé le funzioni svolte in passato da ISPESL e IPSEMA, altri Enti di rilievo nazionale in ambito di tutela del bene Salute), INPS, e altri Enti di dimensione nazionale, quali l’AIFA, che ne svolgono tutti insieme e a pieno titolo le funzioni proprie, essendo tra le più rilevanti amministrazioni dello Stato e delle Funzioni Centrali.

Per garantire un’efficiente ed efficace funzionalità di questo complesso sistema integrato ci sembra ineludibile e assolutamente necessario giungere ad un approccio coerente per la gestione del suo capitale primario: le risorse umane.

I medici operanti a vario titolo nel Sistema, pur condividendo significati e scopi della funzione rivestita, oltre che, naturalmente, natura, livello, caratteristiche della formazione ricevuta e dell’attività professionale svolta, oggi sono inquadrati in contratti diversi a seconda che appartengano ai Servizi regionali o invece a Enti afferenti alle Funzioni Centrali dello Stato, quali appunto il Ministero della Salute o gli EPNE.

Questa diversità non ha ragion d’essere e anzi, come detto, costituisce molto spesso un serio intralcio al movimento di convergenza dei contributi dei singoli soggetti operanti verso l’obiettivo comune di tutela del bene Salute.

Non solo.

Anche un’articolata produzione normativa, rimasta peraltro in vigenza ha, negli anni, più volte ribadito la comune appartenenza dei diversi soggetti alla Dirigenza Sanitaria, così come declinata dalla Legge istitutiva del 1978 e dalle successive modifiche.

Il personale del Ministero della Salute e quello dell’AIFA, per esempio, sono inquadrati nella Dirigenza Sanitaria disciplinata dall’art. 15 del D. Lgs. 502/92 e s.m.i., e successivo DPCM del 13/12/1995 di attuazione. L’AIFA, infatti, è stata costituita con dirigenti sanitari provenienti dal Ministero della Salute e destinatari del medesimo inquadramento giuridico e normo-economico. Inoltre è stata già istituita la sezione della Dirigenza Sanitaria nel ruolo della Dirigenza del Ministero della Salute, ai sensi dell’art. 2 della legge 120/2007 (“I dirigenti del Ministero della salute rientranti nei profili professionali sanitari, individuati dall’articolo 2, comma 2, lettere b) e c), del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 13 dicembre 1995 ed inquadrati dalle medesime lettere in attuazione dell’articolo 18, comma 8, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, a decorrere dalla data di istituzione del ruolo previsto dall’articolo 1 del regolamento di cui al decreto del Presidente della repubblica 23 aprile 2004, n. 108, sono inquadrati nel predetto ruolo, in distinta sezione”).

Per quanto attiene al personale medico degli Enti pubblici non economici (EPNE), una norma tuttora vigente, la L. 222/1984, all’articolo 13 stabilisce che “Al personale medico degli enti previdenziali si applicano integralmente gli istituti normativi previsti per i medici dalle norme di cui all'articolo 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833”.

Essa afferma, dunque, anche per questa tipologia di personale medico, la piena equiparazione contrattuale con i medici del SSN, come del resto è logico ed economico che sia, in relazione alla totale omogeneità dei percorsi formativi, delle modalità di reclutamento e aggiornamento, dei requisiti di accesso alla Dirigenza (laurea in medicina e specializzazione). Ricordiamo che il reclutamento del medico INAIL come di quello INPS avviene con pubblico concorso, ai sensi del DPR 483/97, o con conferimento di incarico di responsabilità di Struttura Complessa, ai sensi del DPR 484/97; che i medici EPNE sono vincolati ai medesimi obblighi di formazione continua e alla medesima disciplina della attività libero-professionale dei colleghi del SSN; che nel SSN ci sono Dirigenti Medico-legali che svolgono funzioni per natura e finalità identiche a quelle del medico INAIL o INPS e che, infine, il DPR 484/97 riconosce l’equipollenza del servizio prestato in INAIL con quello prestato presso il SSN.

Quanto indicato da un orientamento normativo preciso e consensuale appare invece oggi smentito dalla diversa e separata organizzazione contrattuale.
In tutto questo ci sembra che venga ingiustamente trascurato il principio fondamentale per cui il medico operante a qualsiasi titolo nella sanità pubblica ha precisi doveri ed esercita un ruolo di garanzia nei confronti dell’utente, del cittadino, che ha il diritto di ricevere una tutela integrata, di livello, qualità, natura omogenei, a prescindere dall’ambito di salute tutelato.

Oggi, nel momento cruciale in cui la Riforma dei comparti e delle aree della contrattazione collettiva della Pubblica Amministrazione interviene a collocare differentemente la Dirigenza Medica del SSN da quella dello Stato, non è più differibile il riconoscimento di una parità di status normativo-contrattuale, a garantire definitivamente questa necessaria ed essenziale omogeneità.
 
Gabriele Norcia
Presidente ANMI Assomed Sivemp FPM

13 febbraio 2017
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