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14 LUGLIO 2019
Responsabilità professionale in sanità. Il Giudice ‘deve’ tener conto del contesto organizzativo

Mentre normalmente il Giudice “può” tenere conto del fattore organizzativo, nel campo sanitario “deve” necessariamente valorizzarlo. Ciò a conferma dell’importanza attribuita alla organizzazione nelle scelte terapeutiche, organizzazione che implica la adeguatezza e la piena funzionalità delle risorse tecnologiche, la presenza di figure di supporto in numero sufficiente, un equilibrato carico di lavoro, la flessibilità delle modalità di intervento per far fronte a situazioni emergenziali e/o impreviste

La quantificazione del danno erariale da imputare all'esercente la professione sanitaria a seguito dell'azione di responsabilità promossa dal Procuratore della Corte dei Conti dovrà tener conto “delle situazioni di fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa della struttura sanitaria o socio-sanitaria pubblica, in cui l'esercente la professione sanitaria ha operato”. A tale questione, che a nostro avviso ha suscitato particolare interesse nel corso del recente Congresso Nazionale dell’Associazione Nazionale di Medicina Legale per la Pubblica Amministrazione, svoltosi recentemente a Paestum, è stata data un illuminato ed esaustivo chiarimento da Alberto Avoli, Procuratore Generale della Corte dei Conti nella sua Lectio Magistralis su La responsabilità amministrativa in ambito sanitario alla luce della legge Gelli-Bianco (la n.24/2017).  
 
“Le norme evocate e mantenute ferme dalla novella legislativa sono quelle che regolano l'esercizio del potere riduttivo della Corte dei Conti, ha precisato il Procuratore Generale nel corso della sua corposa relazione di 39 pagine (allegata), di quel potere, cioè, che consente a tale organo giudiziario, dopo aver determinato quale sia l'importo del danno risarcibile e dopo aver individuato quale sia, in caso di concorso di più soggetti alla causazione del danno, la quota parte imputabile ai singoli, di ridurre gli importi relativi alla quota di danno posta a carico di ciascuno di essi. Tale potere non deve essere confuso né con la pronuncia secondo equità disciplinata dagli artt. 114 e 339 c.p.c. né con la valutazione equitativa che presuppone un danno certo ma non determinabile (ex art. 1226 c.c.).
 
Il potere riduttivo della Corte dei Conti è strumento volto a commisurare l'entità del risarcimento alla responsabilità del convenuto, e quindi a graduarne gli importi a seconda delle circostanze del caso concreto. Per determinare la risarcibilità del danno occorre, quindi, “una valutazione discrezionale ed equitativa del giudice contabile, il quale, sulla base dell'intensità della colpa, intesa come grado di scostamento dalla regola che si doveva seguire nella fattispecie concreta, e di tutte le circostanze del caso, stabilisce quanta parte del danno subito dall'Amministrazione debba essere addossato al convenuto, e debba pertanto essere considerato risarcibile”.
 
Ai fini dell'esercizio del potere riduttivo, occorre, quindi considerare sia le situazioni oggettive, ovvero le concrete situazioni esterne al soggetto che giustificano l'uso del potere riduttivo, sia le situazioni soggettive.  Sotto il profilo soggettivo, sono stati ritenuti rilevanti i precedenti di carriera, la giovane età, la mancanza di adeguata attività formativa, lo stato di salute del danneggiante, la condotta successiva all'evento avverso, volta ad attenuarne gli effetti. È stata invece esclusa la possibilità di esercitare il potere riduttivo in caso di dolo.  Tra le circostanze oggettive, viene evidenziato dal Procuratore Avoli, è stata evidenziato come fattore di riduzione la complessità dell'organizzazione amministrativa, la situazione di maggior rischio derivante, in alcuni settori di azione dei pubblici poteri, dall'esercizio di attività potenzialmente dannose come nel caso della professione medica, la grave difficoltà di svolgimento delle funzioni lavorative all'interno di alcuni reparti di emergenza, la sussistenza di gravi carenze sotto il profilo organizzativo, il particolare carico di lavoro.”
 
Si tratta di una valutazione che non va affatto trascurata, in considerazione delle criticità attuali di cui soffre il Servizio Sanitario Nazionale. Vale perciò la pena richiamare a tal proposito da parte della pubblica amministrazione il rispetto dei requisiti tecnologici, organizzativi e strutturali delle strutture sanitarie pubbliche e private, indubbiamente legate alla salute e sicurezza sul lavoro degli operatori sanitari. Ecco perché, precisa il Procuratore Avoli “ Alla luce di tali principi, sanciti dalla giurisprudenza, si tratta di comprendere se ed in quali termini la legge di riforma introduca aspetti innovativi, posto che l'esercizio del potere riduttivo, contemplato dalle norme menzionate, viene espressamente tenuto fermo.  La novella legislativa aggiunge che si debba tener conto, nella valutazione del danno in questione, delle situazioni di fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa della struttura.  
 
Si potrebbe pensare che tale disposizione abbia inteso configurare l'esercizio del potere riduttivo in due diversi step: il primo, avente ad oggetto una valutazione necessaria inerente ad un fattore generalmente determinato (la situazione di fatto di particolare difficoltà anche di natura organizzativa della struttura); il secondo, in cui verrebbero considerati anche altri elementi, sia di carattere oggettivo, sia di carattere soggettivo, eventuali e non predeterminati, per un'ulteriore riduzione del danno. Sembra, tuttavia, che tale segmentazione dell'esercizio del potere riduttivo comporterebbe l'introduzione di una distinzione artificiosa nell'ambito di una valutazione che deve essere invece unitaria.
 
Se si dovesse optare per il mantenimento dell'unitarietà della valutazione, gli elementi di novità introdotti dalla legge di riforma qui in commento si limiterebbero a sottolineare, in un campo, come quello dell'esercizio della professione sanitaria, in cui possono ricorrere frequentemente situazioni di particolare difficoltà sia per la natura degli interventi eseguiti che per la complessità organizzativa che contraddistingue le strutture sanitarie e socio-sanitarie, un elemento necessario di valutazione ai fini della graduazione del danno risarcibile e quindi anche un obbligo motivazionale sul punto da parte del giudice contabile. In conclusione, dice il relatore, può ritenersi che il riferimento alla rilevanza del fattore organizzativo si collochi nell’ambito dei criteri che presuppongono e disciplinano l’esercizio del potere riduttivo dell’addebito, potere che, giova ricordarlo, è caratteristico del giudizio di responsabilità amministrativa davanti la Corte dei conti.
 
Mentre dunque normalmente il Giudice “può” tenere conto del fattore organizzativo, nel campo sanitario “deve” necessariamente valorizzarlo. Ciò a conferma dell’importanza attribuita alla organizzazione nelle scelte terapeutiche, organizzazione che implica la adeguatezza e la piena funzionalità delle risorse tecnologiche, la presenza di figure di supporto in numero sufficiente, un equilibrato carico di lavoro, la flessibilità delle modalità di intervento per far fronte a situazioni emergenziali e/o impreviste.
 
Domenico Della Porta
Delegato di Federsanità ANCI alla salute e sicurezza degli operatori e delle strutture sanitarie

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