<strong>I documenti congressuali/5. </strong><em>Progetto contrattuale</em>

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Martedì 17 GIUGNO 2014
I documenti congressuali/5. Progetto contrattuale

Premessa politica
La situazione politica-contrattuale della dirigenza del ruolo sanitario negli ultimi anni si è un po’ complicata per il concorrere di una serie di fattori esterni alla dirigenza quali ad esempio: l’esasperazione di alcuni aspetti del federalismo in campo sanitario; la sempre più frequente invadenza del legislatore nazionale e delle Regioni in materia contrattuale; il mancato riconoscimento nei fatti della specificità tecnica e legislativa di questa dirigenza e l’elevato prezzo economico pagato dalla categoria rispetto alle altre dirigenze in seguito al blocco dei contratti ed alla crisi finanziaria.
In queste condizioni, l’attuale impianto contrattuale in molti istituti non sembra più adeguato a risolvere le criticità che sono emerse in questi anni.
In considerazione pertanto di un possibile sblocco prima o poi della contrattazione nazionale almeno normativa, si è ritenuto necessario delineare una ipotesi di progetto politico – contrattuale coerente a questa possibile limitazione e che sia perseguibile anche in condizioni di isorisorse, che vada oltre la necessaria manutenzione delle norme del Ccnl, per altro assolutamente necessaria, ed individui gli argomenti normativi più importanti ed innovativi da trattare.

Argomenti peculiari del progetto

1° Argomento - Revisione e potenziamento di alcuni aspetti dell’istituto delle relazioni sindacali

Motivazioni
L’esperienza, ormai pluriannuale, ha reso palese un malcostume crescente e diffuso al livello periferico (regionale ed aziendale) caratterizzato soprattutto da:
• inosservanza di buona parte delle disposizioni contrattuali ed in particolare di quelle relative all’istituto delle relazioni sindacali;
• omissioni attuative;
• interpretazioni illogiche e/o francamente fantasiose e comunque illegittime di norme contrattuali;
• ruolo spesso invadente ed equivoco delle Regioni; tendente a condizionare e stimolare le illeceità interpretative ed attuative delle aziende, in dispregio delle disposizioni del Ccnl approvate dalle stesse al livello nazionale.
Questo atteggiamento ha frequentemente limitato pesantemente al livello periferico l’attuazione di parecchie norme contrattuali con rilevanti danni economici.

Obiettivi
• Aumentare la certezza attuativa delle norme contrattuali.
• Rivedere e limitare il ruolo delle Regioni nell’attuazione delle norme contrattuali.

Strumenti utilizzabili
• Introduzione di condizioni miranti a facilitare la conoscenza certa delle norme vigenti (Testo unico compilativo).
• Introduzione di sanzioni nei riguardi dei soggetti contraenti al livello periferico, nei casi di omissioni o ritardi attuativi riguardanti:
- le norme del Ccnl,
- l’attivazione della contrattazione aziendale integrativa,
- l’attuazione delle decisioni contrattuali derivanti da questo.
• Abolizione del “Tavolo di confronto regionale con le Oo.Ss.” in merito all’attuazione di alcuni istituti contrattuali o in alternativa forte riduzione del numero degli argomenti interessati.

2° ARGOMENTO - Revisione ed esplicitazione dei principi generali regolatori l’organizzazione del lavoro

Motivazioni
La soddisfazione dell’obbligo costituzionale di garantire l’attuazione in modo uniforme su tutto il territorio nazionale dei Livelli Essenziali Assistenziali presuppone che siano ugualmente sanciti al livello nazionale contestualmente i Livelli Essenziali Organizzativi minimi necessari da attuare su tutto il territorio nazionale per avere dei Lea uniformi.
Se è pur vero che la legislazione vigente lascia le modalità organizzative del lavoro delle Uoae degli uffici all’autonomia decisionale delle aziende, è altrettanto vero che tali modalità devono in modo prioritario essere rispettosi di principi e criteri organizzativi di buona organizzazione, di efficacia e di sicurezza sanitaria, avere solide basi di evidenza scientifica ed essere rispettose delle esperienze internazionali (competenze specifiche della dirigenza del ruolo sanitario).
In considerazione di ciò e della certezza scientifica che la causa più frequente (fra il 70% e l’80%) degli “eventi avversi” sia da imputare ad errori organizzativi, le Oo.Ss. della dirigenza del ruolo sanitario hanno il diritto-dovere di esplicitare, in modo concordato con la Parte Pubblica, i requisiti e principi dei Livelli Essenziali Organizzativi minimi delle strutture sanitarie.

Obiettivi
• Introdurre dei requisiti minimi organizzativi (Leo) necessari alle attività sanitarie rientranti nei Lea (in particolare quelle inerenti l’urgenza, l’emergenza e continuità assistenziale), che siano:
- uguali in tutto il territorio nazionale.
- rispondenti a principi certi e validati di qualità, di sicurezza professionale e di risk management (Principio di: “Ospedale sicuro”);
- condivisi sul piano professionale dai dirigenti del ruolo sanitario.
• Rendere l’organizzazione del lavoro e l’apporto individuale di ciascun dirigente del ruolo sanitario più chiari, trasparenti e misurabili.

Strumenti utilizzabili
• Esplicitazione dei requisiti minimi strutturali, organizzativi e funzionali per ciascuna tipologia di ospedale generale appartenente alla rete.
• Introduzione dell’obbligo ad utilizzare sempre ed in modo esplicito lo strumento del “piano di lavoro” nella programmazione dell’attività ordinarie del reparto.
• Introduzione dell’obbligo di correlare l’organizzazione del lavoro all’esistenza dei LEO ed alle risorse tecniche, umane e professionali ordinariamente esistenti.

3° ARGOMENTO - Chiara e rigorosa esplicitazione delle caratteristiche, dimensioni, finalità d’uso e limitazioni dell’orario di lavoro contrattuale

Motivazioni
Negli ultimi anni si è avuta una crescita esponenziale del numero di ore di lavoro aggiuntivo imposte ordinariamente ai dirigenti del ruolo sanitario con mille scuse e spesso in modo subdolo. Nell’imporre tali ore, frequentemente le aziende hanno volutamente ignorato le disposizioni contrattuali e legislative in merito all’orario contrattuale, ai riposi ed alle ferie e le hanno spesso estorte gratis.

Gli scopi di questo comportamento sono molteplici:
• mascherare gli errori o le omissioni programmatorie e l’assenza di volontà politica in merito;
• omettere volutamente la rimodulazione dei servizi in base alla dotazione organica esistente;
• risparmiare sulla spesa del personale per rientrare negli obiettivi di bilancio imposti su cui viene valutata la direzione delle aziende.

Obiettivi
È necessario limitare fortemente questo malcostume e togliere ogni alibi normativo possibile alle abitudini delle aziende di:
• imporre in modo diffuso elevate quantità di orario aggiuntivo a quello contrattuale con la scusa di adempiere ad obiettivi di budget artatamente dichiarati ordinari, ignorando il requisito di volontarietà e nella maggior parte dei casi volutamente non retribuiti;
• violare sistematicamente le disposizioni legislative europee e nazionali in materia di riposi, facilitazioni per la tutela della gravidanza e ferie;
• ignorare le risultanze e gli obblighi derivanti dagli studi di risk management nella organizzazione dell’orario di lavoro individuale e delle attività correlate;
• mantenere una sistematica “opacità” ed “indeterminatezza” nella definizione dei compiti di lavoro assegnati al singolo dipendente e dell’orario di lavoro correlato necessario.

Strumenti utilizzabili
Alcuni esempi di strumenti utilizzabili possono essere:
• definire in modo chiaro ed inequivocabile la dimensione settimanale dell’orario di lavoro contrattuale dovuto;
• introdurre l’obbligo ad esplicitare mediante lo strumento dei “piani di lavoro” (settimanale o mensile) l’articolazione delle attività lavorative individuali assegnate da espletare nel suddetto orario di lavoro;
• introdurre l’obbligo a rispettare nella costruzione dei piani di lavoro la normativa legislativa europea e nazionale e le disposizioni contrattuali vigenti in materia di orario di lavoro, riposi e ferie;
• introdurre l’obbligo a calibrare di norma le attività dei piani di lavoro alla quantità di orario di lavoro contrattuale dovuto;
• deve essere previsto l’obbligo a concedere nel quadrimestre successivo il recupero delle ore di lavoro eccedente a quello contrattuale, se tale orario aggiuntivo e previsto nella programmazione;
• se l’eccedenza oraria fosse frequente (almeno 4 mesi non continuativi nell’intero anno) e/o di lunga durata (almeno 3 mesi consecutivi), l’Azienda può proporre ai singoli dirigenti interessati del ruolo sanitario il non recupero in parte o in toto dell’orario aggiuntivo effettuato; tale possibilità deve però soddisfare due condizioni:
- non può essere imposta, ma deve essere chiesto formalmente l’assenso all’interessato;
- le ore di lavoro eccedenti devono essere retribuite, secondo le modalità previste dal Ccnl per il lavoro aggiuntivo in favore dell’Azienda;
• introdurre l’obbligo a calibrare gli obiettivi di budget assegnati rigorosamente sull’orario contrattuale;
• se durante l’anno risultasse per almeno metà dei medici del reparto un eccedenza rispetto all’orario contrattuale dovuto per almeno 4 mesi, l’intero orario eccedente dovrà essere recuperato nei successivi 4 mesi ovvero retribuito secondo le modalità previste dal CCNL per il lavoro aggiuntivo in favore dell’Azienda;
• nel caso vi siano condizioni di non aumento dell’orario di lavoro contrattuale complessivo del reparto, nella definizione degli obiettivi di budget dell’anno successivo si dovrà obbligatoriamente tener conto del risultato a consuntivo dell’anno precedente nel caso di obiettivi di budget mal calibrati rispetto all’orario contrattuale disponibile.

4° ARGOMENTO - Costruzione di un “modello nazionale di carriera” più adeguato alla specificità professionale del dirigente del ruolo sanitario ed alla specialità legislativa di tale dirigenza

Motivazioni
Da circa sedici anni è stato introdotto per la dirigenza del ruolo sanitario un modello di carriera verticale di tipo curricolare, basata sull’assegnazione in modo discrezionale da parte dell’Azienda di posizioni funzionali a tempo determinato e sulla verifica periodica dell’operato del singolo dirigente.
Gli aspetti ed i principi generali e fondanti di tale tipologia di carriera sono stati normati da legislazione specifica. I Contratti Collettivi Nazionali hanno invece individuato le sue articolazioni, specificato la tassonomia di queste ed i profili di responsabilità collegati nonché le modalità di assegnazione e gli aspetti economici.
L’esperienza attuativa su tale modello, maturata in tanti anni, ha reso evidenti e non più eludibili le profonde distorsioni che si sono generate nel tempo e le conseguenze critiche.

Di seguito vengono ricordate le più importanti:
• Il tipo di carriera verticale che è stato privilegiata, sia da un punto di vista gerarchico che economico, nei fatti è stata soprattutto quella di tipo gestionale, in coerenza al modello di “dirigenza burocratica – amministrativa” (ministeri, enti pubblici, amministrazioni periferiche, ecc.), prevalente nella cultura nazionale del Pubblico Impiego. Tale modello è profondamente differente da quello di “dirigenza tecnico professionale” (attuato in buona parte degli stati dove è operante un Ssn pubblico), che è più consono alle specificità professionali della categoria ed alla specialità legislativa prevista per tale dirigenza.
• Nella maggior parte dei casi le posizioni funzionali assegnate dalle aziende sono state fino ad ora quelle a componente prevalentemente gestionale.
• L’assegnazione di tali posizioni funzionali da parte dell’azienda è stata fino ad ora discrezionale, basata soprattutto sulla valutazione soggettiva del possesso o meno di requisiti di tipo gestionale e/o amministrativo, piuttosto che su una valutazione professionale specifica oggettiva di tipo meritocratico.
• Le verifiche periodiche sono state indirizzate dalle aziende prevalentemente sugli aspetti gestionali ed economicistici e pertanto soprattutto sull’efficienza produttiva e sul risparmio economico, piuttosto che sull’efficacia degli atti sanitari e sull’ottimizzazione costi-qualità di tali atti, condizioni più consone alla specificità di tale dirigenza.

Conseguenze
• L’indirizzo delle ambizioni individuali di carriera verso il profilo gestionale-organizzativo.
• La frustrazione delle aspirazioni di carriera determinata dall’esiguità del numero di tali posizioni, accentuata recentemente dalla riduzione in atto del numero di unità operative e quindi delle posizioni gestionali-organizzative (staticità della carriera = assenza di carriera).
• Disaffezione crescente della categoria dei dirigenti del ruolo sanitario verso una professione piena di responsabilità e rischi professionali, gravosa sul piano dell’impegno individuale, con retribuzione inadeguata (confronto con gli altri Stati della Comunità Europea) in rapporto ai risultati ottenuti ed alle responsabilità assegnate e senza il giusto riconoscimento formale.

Obiettivi
Creare un nuovo profillo di carriera dei dirigenti del ruolo sanitario che:
• sia più consono alla loro specificità professionale ed alla specialità legislativa;
• permetta un duplice sviluppo con pari dignità di ruolo, di gerarchia e di retribuzione:
- prevalentemente di tipo gestionale,
- prevalentemente di tipo professionale;
• presenti delle posizioni funzionali inerenti allo sviluppo della carriera a prevalente peculiarità professionale e corrispondenti all’architettura gerarchica del “saper fare”, di norma esistente;
• sia univoco al livello nazionale e non modificabile nella sua architettura al livello periferico;
• preveda meccanismi di selezione ed attribuzione delle posizioni più trasparenti e meritocratici e meno soggettivi.

Individuare una nuova tassonomia delle posizioni dirigenziali a prevalente peculiarità professionale che sia:
• sintetica,
• corrispondente al reale profilo di responsabilità correlato,
• chiaramente espressiva delle responsabilità e del livello gerarchico connessi.

Limiti
La soluzione del problema posto, attraverso il raggiungimento degli obbiettivi sopra ipotizzati, ha come limiti la scelta di uno dei seguenti strumenti normativi utilizzati:
• contrattuale,
• legislativo.
Lo strumento più facilmente percorribile e più concretamente attuabile è il Contratto Collettivo Nazionale, con tempi meno biblici ed un ruolo di maggior protagonismo nelle decisioni della categoria rispetto a quello legislativo.
La proposta di nuova carriera, per essere attuabile in modo esaustivo con tale strumento, deve essere rispettosa delle disposizioni legislative vigenti ed in nessun modo deve concedere alla controparte alibi per la negazione per violazione delle leggi.

Strumenti
Esplicitare al livello nazionale, attraverso il Ccnl:
• la nuova tassonomia;
• i livelli di responsabilità correlati;
• una nuova graduazione delle posizioni, nel duplice sviluppo di carriera, coerente agli obiettivi sopra espressi;
• l’intervallo di peso e della conseguente retribuzione economica attribuibile a ciascuna di queste posizioni funzionali;
• gli indicatori numerici minimi e massimi di attivazione delle posizioni funzionali di maggior rilievo professionale:
• modalità di selezione e di attribuzione;
• requisiti minimi necessari.

5° ARGOMENTO - Costruzione di un modello nazionale di carriera economica orizzontale, non automatica ed a vocazione meritocratica

Motivazioni
La dirigenza del ruolo sanitario è l’unica dirigenza del Pubblico Impiego che da circa sedici anni ha accettato una carriera basata:
• in teoria essenzialmente sul curriculum individuale (se le aziende sanitarie applicassero in modo rigido le norme contrattuali);
• sulla continua disponibilità dei singoli a mettersi costantemente in gioco e pertanto sulla precarietà della posizione funzionale affidata e della retribuzione (contratti individuali a tempo determinato);
• su frequenti verifiche del singolo dirigente da parte di organismi specifici terzi (in 12 anni si possono avere in modo ordinario fino a 16 verifiche: 4 di tipo professionale e 12 di risultato).
Fino a tre anni addietro, la verifica professionale pluriannuale da parte del Collegio Tecnico determinava:
• se positiva, la conferma della posizione funzionale precedentemente posseduta o l’attribuzione di altra di pari graduazione o (in rari casi) l’affidamento di posizioni funzionali di livello superiore;
• se negativa, una penalizzazione mediante la decurtazione della retribuzione economica e/o l’assegnazione di una posizione di livello inferiore.
La serietà professionale e la disponibilità all’innovazione di questa categoria è stata recentemente frustrata dall’introduzione della norma legislativa fortemente erronea ed illogica, che permette alle aziende di ignorare il merito certificato dalle verifiche positive di organismi terzi e degradare a piacimento il singolo dirigente sul piano professionale ed economico, senza l’obbligo di alcuna motivazione specifica.
Tale impostazione tradisce i principi guida ideali su cui era stata basata nel 1992 e 1993 la scelta legislativa di creare la dirigenza speciale del ruolo sanitario (introdurre condizioni crescenti di stimolo e premio del merito professionale e di trasparenza delle carriere).

Obiettivi
Non è accettabile che un sistema di verifica sia così ingiusto e sbilanciato contro il lavoratore e così arbitrario. La recente disposizione legislativa dovrà essere cancellata.
In attesa che questo avvenga mediante il varo di una Legge che emendi la precedente (tempo prevedibile in ipotesi ottimista = non inferiore a 1 o 2 anni), sarà necessario operare anche mediante lo strumento contrattuale (Ccnl) per:
• correggere (almeno sul piano economico) le conseguenze dell’illogicità legislativa, sopra ricordata;
• accentuare in modo concomitante ancor più la specificità e la specialità di tale dirigenza rispetto alle altre (un ulteriore esempio è dato dalla tipologia di carriera e dal numero di verifiche che la caratterizzano da tempo).

Strumenti
Introdurre attraverso il Ccnl:
• una carriera economica orizzontale non automatica, a vocazione meritocratica, accanto alla progressione di carriera già esistente di tipo verticale per posizioni funzionali attribuite, mirante a premiare le verifiche professionali positive;
• utilizzare l’Indennità di Specificità Medica come contenitore della suddetta carriera economica orizzontale.
N. B. n. 1: si suggerisce a tal proposito di modificare lievemente la denominazione di tale indennità per renderla più attuale e coerente allo scopo, denominandola: indennità di specificità di dirigenza medica.
N. B. n. 2: si suggerisce altresì per la dirigenza sanitaria l’introduzione ex novo dell’indennità di specificità di dirigenza sanitaria, con la stessa motivazione d’uso.

Limiti
Tale proposta di nuova carriera economica orizzontale per essere attuabile e per non trovare ostacoli insuperabili o alibi da parte pubblica deve almeno rispettare i seguenti limiti:
• essere attuabile senza aumento della massa economica contrattuale e senza ricorso alle risorse contrattuali destinate per il futuro rinnovo del Ccnl (utilizzando la Ria emergente dei cessati, libera da impegni d’uso);
• non stimolare un effetto contrattuale di trascinamento in altre categorie del Pubblico Impiego.

6° ARGOMENTO - Meccanismi di retribuzione dei risultati e della produttività aggiuntiva

Motivazioni ed obiettivi
Le disposizioni contrattuali vigenti sanciscono che l’istituto contrattuale della Retribuzione di Risultato ha lo scopo di premiare i risultati di produttività raggiunti nell’orario di lavoro contrattuale (volumi prestazionali), se soddisfano gli obiettivi di budget concordati.
Le stesse disposizioni sanciscono altresì che, in caso di obiettivi di budget che prevedano volumi prestazionali superiori a quelli possibili nell’orario contrattuale o comunque al dato storico di produttività in condizioni di uguale organico presente, sia contestualmente definita la quantità delle ore aggiuntive necessarie e la relativa retribuzione aggiuntiva. Tale orario aggiuntivo ed i relativi obiettivi possono essere chiesti ma in nessun caso imposti.
La Retribuzione di Risultato ha lo scopo anche di premiare le capacità gestionali dei dirigenti che hanno compiti di direzione o comunque responsabilità di Uoc o Uos.
Negli ultimi anni il combinato disposto dell’atteggiamento di anarchia contrattuale, assunto unilateralmente dalle aziende in modo sistematico, e le nuove norme sulla valutazione della performance produttiva nel Pubblico Impiego hanno determinato nei fatti un livello insopportabile di opacità attuativa e di discrezionalità decisionale.
La diffusione di questa condizione e la deregulation che alimenta ci spinge a considerare tutto ciò come una grave patologia di questo istituto contrattuale che non può essere più ignorata.

Strumenti
In questo caso è necessario operare attraverso la Contrattazione Nazionale in uno dei seguenti modi:
1. curare tale patologia, apportando i necessari correttivi alle norme vigenti,
2. cancellare definitivamente questo istituto e sostituirlo con altro ben diverso.

Nella prima ipotesi
Bisognerà sancire che per la dirigenza del ruolo sanitario la valutazione della perfomance ai fini della retribuzione di risultato può essere solamente di equipe (il lavoro di tale dirigenza è caratterizzato in modo specifico dal lavoro di equipe). In conseguenza di ciò, la valutazione della perfomance individuale può essere solamente di tipo professionale (interna alla stessa dirigenza) ad eccezione dei dirigenti con incarichi di direzione o responsabilità di Uo autonome; in tal
caso può essere anche di tipo gestionale e quindi a carico anche dell’Organo Indipendente di Valutazione.

Bisognerà esplicitare con maggiore chiarezza, in merito all’orario aggiuntivo per obiettivi di budget:
• in quali occasioni è possibile richiederlo;
• le quantità massime richiedibili;
• i limiti a cui deve sottostare;
• le tipologie di retribuzione connesse;
• la volontarietà di tale orario.

Nella seconda ipotesi
Se si trovassero eccessivi ostacoli a ricondurre l’istituto della Retribuzione di Risultato nell’alveo della correttezza attuativa, tanto vale abolirlo e sostituirlo in ipotesi con l’istituto dell’incentivazione della produttività (di vecchia memoria), però rivisto e corretto nelle sue possibili distorsioni ed adeguato alla nuova realtà.

A cura del Gruppo di lavoro: Giuseppe Montante, Eleonora Albanese, Carlo Palermo, Maurizio Paparo, Alberto Spanò